Della necessità di una riforma istituzionale si è parlato a lungo dopo il successo di Pdl e Lega alle scorse consultazioni regionali. Lo si è fatto negli studi televisivi, alle cene fra gli esponenti di spicco della maggioranza di governo (sempre più tinteggiata di verde) e negli incontri ufficiali con industriali e capo dello stato. Le riforme sono tornate all’ordine del giorno del governo, forte di una rinnovata legittimazione popolare, seppur parziale e non prettamente politica. Le elezioni regionali sono infatti consultazioni amministrative, legate al territorio, che solo indirettamente comunicano al governo se e quanto l’elettorato conserva la sua fiducia: il risultato del Pdl, e del suoi alleati in particolare, conferma nel complesso l’approvazione ottenuta da Berlusconi nel 2008. L’agenda dei prossimi mesi vede protagonisti da un lato la nuova strutturazione dei rapporti centro-periferia (soprattutto sotto il profilo finanziario e di autorappresentanza dei territori), dall’altro il rinnovamento dell’architettura istituzionale. Se la maggioranza appare pressoché compatta sul primo fronte, grande incertezza domina il tema della riforma di governo.
L’ipotesi semipresidenziale ispirata al modello francese presentata da Berlusconi nei giorni scorsi, ripropone la tendenza della classe politica italiana ad attingere a esperienze che si sono affermate altrove e non è affatto una novità. In passato si era parlato di premierato e di modello inglese, in ambito di riforma elettorale, si è a lungo discusso dei pregi del proporzionalismo alla tedesca. L’attingere alle peculiarità istituzionali dell’uno o dell’altro paese europeo in modo disordinato, prescindendo dalle specifiche condizioni che ne hanno determinato l’adozione, impone di considerare l’ipotesi che la questione riforme si concretizzi in un “Frankestein istituzionale”. In altri termini un esperimento con cui si rischia di perdere di vista il contesto politico, sociale, culturale che una forma di governo deve regolamentare e rappresentare. Nel dopoguerra, l’Italia ha adottato una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione, ovvero con scarsa disciplina dei rapporti esecutivo-legislativo, in ragione delle sue peculiarità: divisioni ideologiche e natura autoreferenziale e negoziale del sistema partitico. In estrema sintesi, la protezione degli interessi dei partiti era il perno attorno a cui ruotava la stabilità democratica. A farne le spese è stata quella governabilità che le riforme si proporrebbero oggi di normalizzare.
Pur in assenza di riforme strutturali, l’Italia si è gradualmente avvicinata al resto d’Europa quanto ad affermazione di logiche politico-elettorali di natura bipolare a stabilità governativa. L’assenza di meccanismi che regolino l’effettiva governabilità permette ai partiti di continuare a farsene garanti, impedendo che la transizione verso la competitività e la bipolarità si completi definitivamente. Il leader del governo è ad oggi formalmente poco più che un promotore di indirizzo. Il confronto all’interno della maggioranza – e fra questa e l’opposizione – si focalizza non sulla necessità, condivisa, di istituzionalizzare un nuovo equilibrio di potere, ma sul come procedere allo scopo. Tutte le democrazie europee consolidate hanno un esecutivo che tende a dettare l’agenda politica e a imporre al parlamento il proprio calendario dei lavori. Al contempo, i capi di governo europei si trovano in una posizione gerarchicamente superiore rispetto agli altri membri dell’esecutivo per poteri e responsabilità. È un fatto, tuttavia, che molti omologhi di Berlusconi esercitino tali prerogative all’interno di una forma di governo parlamentare: è il caso di Gordon Brown, Angela Merkel e José Luis Rodriguez Zapatero. La trasformazione dell’architettura istituzionale non è dunque la sola strada percorribile per rafforzare il governo, ma è certamente l’unica qualora si voglia stravolgere il funzionamento degli equilibri fra i poteri.
L’opzione presidenziale è stata rapidamente scartata: solo gli Stati Uniti hanno questa forma di governo, che impone una presidenza forte e autonoma, che agisce separatamente rispetto a un congresso e a un ordine giudiziario altrettanto forti e indipendenti. Gli italiani – secondo i sondaggi di Ipsos ed Euromedia Research – non sarebbero positivamente orientati verso una riforma così drastica: il timore che il presidenzialismo conduca a un secondo ventennio è ancora molto diffuso. Si è allora pensato di guardare al semipresidenzialismo francese. Un sistema istituzionale complesso, che prevede la condivisione del potere esecutivo tra un capo dello stato eletto dai cittadini e un primo ministro che guida un governo sostenuto dalla maggioranza parlamentare. In concreto, tuttavia, l’effettivo potere di governo è esercitato dal capo dello stato, a meno che l’elettorato che lo appoggia e quello che elegge il parlamento non siano di colore politico diverso. In casi simili, detti di coabitazione, a prevalere è il primo ministro. Per scongiurare tale eventualità (che senza dubbio condurrebbe l’esecutivo italiano al caos) le elezioni presidenziali e parlamentari verrebbero fissate lo stesso giorno. La convinzione, che tuttavia l’opinione pubblica condivide in modo trasversale, è che il rafforzamento del governo debba procedere di pari passo con quello del parlamento. I poteri del capo dello stato andrebbero quindi opportunamente controbilanciati. Nel semipresidenzialismo francese il governo esercita invece un rigido controllo sul legislativo. L’equilibrio che la Francia ha trovato oggi è il risultato di un lungo processo di assestamento. Il rafforzamento presidenziale ha trovato in de Gaulle il principale promotore e ha dovuto affrontare momenti di ambiguità decisionale e inefficienza governativa. Esperienze non nuove alla realtà politica italiana.
Silvio Berlusconi punta senza dubbio al ruolo di futuro capo dello stato: in una forma di governo parlamentare come la nostra, tale ruolo è di semplice garanzia. Nel semipresidenzialismo, da capo dello stato, potrebbe invece esercitare una funzione politica molto forte, sostenuto da un elezione popolare che egli vorrebbe fosse ad un turno unico. Un sistema diverso da quello francese, e ancora più escludente. Il Quirinale andrebbe cioè alla più forte minoranza, senza ballottaggio fra i candidati meglio piazzati. Il presidente del senato Schifani – sostenitore del modello francese – ribadisce come le riforme debbano essere condivise da tutto il parlamento, non solo da Pdl e Lega. Tuttavia all’interno della stessa maggioranza di governo, si è levata una voce fuori dal coro. Gianfranco Fini ha proposto la realizzazione di un “modello italiano”, originale ed elaborato per affrontare le esigenze specifiche del paese, da adottare anche senza l’appoggio dell’opposizione. Le recenti evoluzioni del dibattito politico (dialogo impossibile tra governo e opposizione e maggioranza in preda a lotte intestine) inducono a riflettere sul necessario cambiamento del comportamento degli attori politici e dell’elettorato, che devono allontanarsi dalle quelle logiche da Prima Repubblica, da cui la riforma dovrebbe salvaguardarci. Verrebbe da pensare che, in un probabile scenario semipresidenziale con un vertice dell’esecutivo condiviso da Silvio Berlusconi come capo di stato (che vuole la riforma per concentrare su di sé il potere di governo e non per cogestirlo) e Gianfranco Fini, o un esponente leghista (salvo problemi di legittimazione politico-territoriale) nel ruolo di primo ministro, problemi di governabilità e attuabilità delle politiche pubbliche ce ne saranno ancora, come ce ne sono oggi. E allora saremo punto e a capo. Una riforma semipresidenziale sì, ma all’amatriciana.
